La loi fondamentale béninoise héritée de l’historique Conférence des forces vives, n’a pas résisté, comme toute œuvre humaine, à la non adaptation aux évolutions et contingences socio-politiques. Plusieurs fois annoncée mais autant de fois avortée, notamment en raison de la crainte entourant une telle opération au regard des révisions opportunistes dans la sous région, sa révision est donc devenue inévitable pour en assurer la pérennité.
Tirant ainsi leçons des nombreux risques de vides juridiques tant au niveau de l’exécutif que du Parlement et des autres institutions de contre pouvoir, un Projet de révision a courageusement été transmis au Parlement, par le Président de la République.
Manifestant les engagements préalables du Chef de l’Etat quant au maintien des règles tenant à l’élection présidentielle, conjointement au désir de renforcement des principes fondamentaux et l’enracinement-renforcement d’une démocratie réelle, le Projet constitue en lui-même une prise de conscience des limites de notre Constitution, et mérite à juste titre d’être salué.
Des mesures telles le désir d’instauration de l’obligation d’un « service minimum » (du nom du précurseur hexagonal de cette mesure), coexistant avec l’exercice reconnu du droit de grève, constitue à notre sens une garantie de la continuité du service public au nom de l’intérêt général, notamment le droit à la vie (réaffirmé également dans le Projet par le bannissement de la peine de mort) et à la sécurité.
En attendant que le Projet de révision reçoive l’onction parlementaire et/ou référendaire, seules souveraines en cet exercice (même si le Décret du 3 novembre 2009, portant transmission dudit projet à l’Assemblée, marque sa préférence pour une « obligatoire onction référendaire au-delà de l’une quelconque des adoptions constitutionnelles par le pouvoir législatif »), et que les souhaits énumérés, tant par le Projet que son esprit, se traduisent par une application optimale, au-delà d’un exposé de bonnes intentions par les différents acteurs en ce qui les concerne, tant dans leurs rôles de garant du respect des textes constitutionnels, que d’acteurs de la vie socio-politique de notre pays, il importe de les analyser sous un angle juridico pratique.
1- Concernant la proposition de l’instauration d’une démocratie participative populaire (Article 105 Nouveau du Projet).
La première surprise est de retrouver cette instauration du "peuple législateur bis" dans le chapitre constitutionnel ayant trait aux « relations entre le gouvernement et l’Assemblée nationale » plutôt que dans celui exprimant la souveraineté du peuple.
Concurremment au parlement qui en détient la compétence originelle, cette proposition ne nous semble pas dénuée de toute ratée ou tout vice s’agissant de son application.
Il est facile d'obtenir 1000 signatures dans un département (même en tenant compte de la nouvelle proposition de découpage administratif) pour instituer une proposition de loi.
Belle image de démocratie participative mais véritable nid à tentations, cacophonie et manipulation. Nous en arriverions à des lois motivées par des critères et intérêts régionaux, alors que la loi est sensée être générale et impersonnelle.
Nous militerions plutôt en faveur d’une démocratie participative à un niveau plus élevé, comme celui de l'Association des maires qui est la représentation nationale de la démocratie locale.
Outre le problème de la proposition, celui de l'adoption se poserait aussi car cette prérogative revient également à l'Assemblée nationale, laissant craindre et pointer à l’horizon, un bras de fer potentiel entre elle et le peuple.
Des propositions taillées sur fond ethnique ou partisan surgiront de toutes parts. Nonobstant la soupape de sécurité que proposition n’implique pas automatiquement adoption, cela va exacerber la rivalité des « auteurs de la proposition populaire » contre la représentation nationale, qui sera taxée et soupçonnée de prise en compte sélective et arbitraire des volontés.
La technique de « votation » des cantons de la fédération helvétique, ne nous semble pas transposable dans le cadre de notre Etat unitaire et central.
L'association nationale des maires nous semble mieux adaptée dans le cadre de l’instauration d’une telle mesure, car fédérative des décisions locales. Le débat sera ainsi mené à une double échelle, d'abord avec les administrés et ensuite en harmonie avec les autres dirigeants des exécutifs locaux par la remontée de l’information.
L'information sera mieux partagée, et peut être que la proposition qui n'aurait pas été prise en compte par d'autres communes, leur sera profitable à elles mêmes.
Rappelons nous que les lois sont à portée générale, nationale et donc obligatoires sur toute l'étendue du territoire.
2- Concernant le rôle des partis politiques (Article 5 Nouveau du Projet)
Au-delà de la proposition du rappel constitutionnel de l’utilité et des devoirs des partis politiques, il devrait être instauré dans le texte fondamental une possibilité de régulation dans la création de ces derniers. La charte des partis politiques devra donc en être adaptée.
Tout parti politique régulièrement enregistré devra concourir en son nom propre, ou sous alliance, à la prochaine élection législative ou présidentielle dans le temps.
En décidant de concourir en son nom propre, et en ayant recueilli en dessous d'un certain nombre de suffrages (fixé sur des bases statistiques) et/ou d'au moins un député, ce parti et ses dirigeants seraient frappés d'interdiction d'animation de la vie politique et de gestion de parti politique avec pour objectif, une limitation de la création pléthorique et anarchique des partis et de la transhumance.
Nous avons environ 147 partis officiellement enregistrés auprès du Ministère de l'intérieur béninois, dont le 1/10 seulement environ est représenté au sein de l’hémicycle.
Tout en ne déniant pas le droit constitutionnel, pour toute personne de se regrouper en association ou parti politique, il nous parait juste de sous peser ce droit à nos réalités.
Le parti politique ne repose sur presque aucune autre idéologie que celle du marchandage. La transhumance s'explique par cette quasi carence d’idéologie politique.
Les partis politiques qui devraient être nationaux, se retrouvent être des regroupements locaux et parfois familiaux, promettant et se donnant comme défi de mobiliser une ethnie ou une localité pour le compte d’une « personne » donnée.
A notre sens, décourager cette volonté de circonscription ethnique ou intéressée conduira à des grands regroupements politiques. Une pléthore inutile est contre productive et contraire à l’esprit des constituants.
Le choix leur sera donc laissé de concourir en individuel, avec le risque de se voir interdire de participer à la prochaine élection nationale (législative ou présidentielle) après celle pour laquelle leur représentativité n'aurait pas été respectueuse des exigences fixées, ou de se regrouper en alliances avec la chance de mieux peser dans le débat politique.
3- Concernant la constitutionnalisation de la CENA (Titre X Bis du Projet)
Belle initiative que celle d’une constitutionnalisation de la CENA, sous le sceau de l'approche du genre et de l'équitable répartition, mais le terme "majorité présidentielle" n'est pas une réalité toujours compatible en terre politique béninoise.
Les récents développements au sein de notre hémicycle mettent en échec cette « présidentialité d’office présumée » de la majorité parlementaire.
La constitutionnalisation en elle même est louable mais il convient d’en cadrer les conditions.
Les membres de la CENA ne sont actifs qu'aux moments des préparatifs d'élections, et à celui des élections en elles mêmes. A cet effet, ils reçoivent des rémunérations spécifiques.
Le projet prévoit un mandat de six ans renouvelables une seule fois.
De peur que naissent des velléités de faire carrière au sein de cette CENA (possibilité d’y siéger pour 12 ans) au détriment de l’utilité administrative que pourraient avoir ces « heureux(ses) élu(e)s », il faudra préciser ou dans la constitution ou dans la loi organique instituant la CENA, que les rémunérations des membres ne seront dues que dans le cadre des activités et périodes électorales.
Le contribuable se retrouverait sinon, à payer des indemnités de manière continue à des "désigné(e)s" même en dehors des périodes pour lesquelles ils/elles seront actifs(ves).
Bien qu’organe constitutionnel, il ne faudrait pas qu’il en devienne un refuge politique et économique, et objet de toutes les tractations, le dénaturant et l’éloignant de son dessein constitutionnel.
4- Concernant la priorité des projets de lois pour une étude en plénière (Article 105 nouveau Alinéa 3- du Projet)
L’égalité des "armes" entre les projets (émanant du Président aidé de son gouvernement) et les propositions (émanant des députés) de lois, leurs auteurs étant tous élus au suffrage universel direct, devrait prévaloir.
Deux pouvoirs distincts et autonomes (l’un étant le contre pouvoir de l’autre, et chargé du contrôle de son action) auxquels il faut accorder le privilège qu’ils méritent respectivement. La suprématie des « lois présidentielles » dans l’esprit du Projet de révision constitutionnelle, ne devrait pas avoir pour effet pervers de faire précipiter des projets de lois en cascade, pour contrecarrer des propositions de lois qui ne seraient pas voulues ou souhaitées par l'exécutif, puisque tout projet de lois supplanterait toute proposition de lois.
5- Concernant la Cour des Comptes (Titre VII Bis du Projet)
Il serait utile de préciser également le mode de désignation de ses membres, que nous souhaiterions partagée entre l’exécutif et le parlement.
Par ailleurs, l’impossibilité constitutionnelle de contrôle des comptes et dépenses des autres institutions telles que la Présidence, le Médiateur de la République et les autres institutions constitutionnelles, mérite réflexion.
6- Concernant la rétroactivité de la loi pénale sur les crimes économiques et crimes contre l’humanité (Article 16 Nouveau Alinéa 3 du Projet)
Par principe la loi pénale n’est rétroactive que lorsqu’elle ne durcit pas les conditions de sa mise en œuvre ou de traitement de l’infraction.
La Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH, Grande Chambre, 17 septembre 2009, Arrêt Scoppola c/ Italie) a expressément manifesté son opposition à la rétroactivité absolue de la loi pénale, consacrant ainsi la rétroactivité « in mitius », c'est-à-dire de la loi pénale seulement lorsque celle-ci est plus douce pour le prévenu. Le débat (ouvert cependant) à ce propos se situera entre la gravité des infractions en question et la dangerosité de la mesure de rétroactivité absolue projetée.
7- De l’utilité de l’instauration d’une « Commission des recours électoraux »
Tout en militant en faveur d'une diminution des membres des Cours Suprême et Constitutionnelle nommés ou désignés par la seule personne du Président de la République, le risque de l'exclusivité des contentieux pour l'une ou l'autre Cour réside en la désignation elle-même, si l’on se réfère à la récente polémique autour de celle de la Cour Constitutionnelle en exercice.
Au sein de la Cour suprême, tous les membres sont nommés par le Chef de l'Etat, selon la mouture actuelle du texte fondamental, sur proposition du Président de la Cour suprême après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature.
Le Chef de l'Etat nomme également trois des membres de la Cour Constitutionnelle, et peut-être même tous ses membres s'il dispose d'une majorité confortable ou "de circonstance" au sein du bureau de l'assemblée.
La possibilité de retrait à la Cour Suprême et à la Cour constitutionnelle, de l'exclusivité des contentieux électoraux, par l’instauration constitutionnalisée d’une "Commission des recours électoraux" comprenant les membres des deux Cours à l'exception de leurs Présidents, et présidée de manière rotative à chaque élection par une personne désignée par la société civile, est aussi à étudier.
En somme, il faudrait revoir tout d'abord le mode de désignation au regard des prérogatives exorbitantes du seul Président de la République, et ensuite rechercher un équilibre, gage d'une recherche d'impartialité, au sein de cette « Commission des recours électoraux », dans un contentieux aussi délicat que celui des élections.
En conclusion, il demeure que ledit Projet devra subir le screening parlementaire et obligatoirement référendaire, conformément aux prescriptions du Décret présidentiel, avant que le Bénin ne se dote d’une loi fondamentale repensée et tissée sur la corde de celle qui, au soir des 19 années de bons et loyaux services, a contribué à faire de notre pays, un des précurseurs et une vitrine de la démocratie en terre africaine.
Nourou-Dine SAKA SALEY
Juriste.
Affaire Gnonlonfoun : La Cour Constitutionnelle fait ou feint-elle une mauvaise lecture de la saisine de Mr Agbodjan ?
La décision Dcc 09-140 du 05 novembre 2009, renferme des raccourcis de nature à laisser dubitative et sur sa faim, toute personne rigoureuse et soucieuse de la préservation des droits et libertés humains.
En effet, la Cour Constitutionnelle béninoise, saisie d’une requête à deux volets de Mr Agbodjan, en date du 28 septembre 2009, qui était amenée d’une part à apprécier la constitutionnalité de la « détention » du désormais célébrissime maire de Dangbo, Mr Gnonlonfoun, et d’autre part du « comportement » du Procureur dans la conduite du dossier, a rassemblé et assimilé ladite requête à un « contrôle de légalité » élevant ainsi son incompétence comme motif partiel en réponse, qui plus est, à la totalité de ladite requête dans ses deux volets.
Sans même s’éterniser sur la violation par la Cour elle même de l’Article 120 de la Constitution, lui faisant obligation de « statuer dans un délai de quinze jours après qu’elle a été saisie….d’une plainte en violation des droits de la personne humaine et des libertés publiques », je suis resté partagé entre un sentiment d’insatisfaction et de doutes quant à la bonne compréhension par l’illustre Cour des termes de la saisine de Mr Agbodjan.
1- Sur la notion du contrôle de légalité.
La légalité est la qualité de ce qui est conforme au droit, ou à la loi dans un sens plus précis et restrictif.
En d’autres termes il s’agit d’analyser comment et par rapport à quelle règle la légalité d’un acte juridique, ou du régime dont il émane, est appréciée.
Les professeurs de droit Vlad Constantinesco et Stéphane Pierré-Caps (in Droit Constitutionnel, 2004, Ed PUF), estiment que la légalité d’un « acte juridique » se mesure par rapport à une règle qui lui soit supérieure.
Le contrôle de légalité ne peut donc porter que sur un acte juridique. Au delà le principe du contrôle de légalité n’est souvent rencontré que dans les cas des actes administratifs pris par les collectivités territoriales et établissements publics, où le représentant de l’Etat (le Préfet le plus souvent) vérifie la conformité des actes administratifs à la loi et par extension aux règlements.
A la lecture de la décision Dcc 09-140 du 05 novembre 2009, la Cour fait dire au requérant que sa saisine « tend en réalité à faire apprécier par la Haute juridiction, la mise en œuvre des dispositions du Code de procédure pénale ».
Le volet de la requête ayant trait au comportement du Procureur, devant être analysé sous l’angle de l’Article 35 de la Constitution (« Tout citoyen béninois, civil ou militaire a le devoir sacré de respecter, en toutes circonstances, la Constitution et l'ordre constitutionnel établi ainsi que les lois et règlements de la République») nécessitait donc de la Cour qu’elle se prononçât non pas sur le régime légal des prérogatives du Procureur en matière d’appel, mais sur le devoir sacré de respect par ce dernier notamment de l’obligation à lui édictée par l’Article 35 de la Constitution.
Le requérant apportait en outre la démonstration que le comportement incriminé du Procureur constituait, selon lui une atteinte aux dispositions de l’Article 35 sus cité.
Non seulement la Cour à faussement assimilé la saisine du requérant à un contrôle de légalité, mais aussi elle s’est illustrée dans une dénaturation de cette dernière.
2- Sur la dénaturation (volontaire ?) de la requête de Mr Agbodjan.
La Cour précise dans sa décision que le requérant « porte plainte au sujet d’une violation des droits de la personne humaine et des libertés publiques de Monsieur Clément Dona Gnonlonfoun maintenu en détention depuis l’audience du Tribunal de Porto-Novo en date du 23 septembre 2009 ».
Nous comprenons que ce n’est pas la décision d’application des dispositions du Code de procédure pénale qui est ici déférée à la Cour par Mr Agbodjan, mais la situation de privation de liberté du maire Gnonlonfoun, marquée par le maintien en détention, que le requérant caractérise de « violation de droits de la personne humaine ».
Qu’est ce qui a donc pu fonder les certitudes des sages de la Cour, qui en se substituant à la conscience du requérant, estiment que la requête « tend en réalité (synonyme d’une intention déguisée) à faire apprécier par la Haute Juridiction les conditions de mise en œuvre de ces dispositions » ?
Pourquoi la Cour s’arroge t-elle le droit de se substituer à la volonté du requérant dans le but de requalifier la requête en un contrôle de légalité, manifestement inexistant et inopérant en l’espèce ?
L’objectif final de la Cour était-il de s’auto-déclarer incompétente quant à la requête ?
En effet, on pourrait difficilement trouver une logique ou des circonstances justifiées (ou atténuantes) dans cette décision des sages qui se substituent à la volonté du requérant, pour ensuite la requalifier, et emporter ainsi leur incompétence.
Nous nous refusons de croire que les sages de la Cour, tout comme Mr Agbodjan, juriste confirmé, n’ont pas compris qu’il s’agissait d’un contrôle à effectuer non pas sur la décision du Procureur sur le fondement des dispositions du Code de procédure pénale, mais sur la détention toute entière (donc fait juridique) du maire au regard de la Constitution et de l’Article 6 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, ratifiée par notre nation, qui dispose que : « Tout individu a droit à la liberté et à la sécurité de sa personne. Nul ne peut être privé de sa liberté sauf pour des motifs et dans les conditions préalablement déterminés par la loi ; en particulier nul ne peut être arrêté ou détenu arbitrairement ».
La simple lecture des termes de la saisine laisse comprendre que les prérogatives du Procureur au regard du Code de procédure pénal, n’étaient nullement l’objet de la saisine effectuée par Mr Agbodjan.
La Cour Constitutionnelle béninoise par cette nouvelle décision, n’endosse t-elle pas le bonnet « d’interprète de le volonté profonde » et de « détentrice de la connaissance absolue de la réelle signification des aspirations des requérants » ?
Il devient dès lors inutile d’adresser des requêtes à la Cour, si en dernier ressort elle décide discrétionnairement de la signification à leur donner, ou de les requalifier, en marge de la volonté des requérants.
En conclusion, nous estimons que l’argument du contrôle de légalité concernant la requête de Mr Agbodjan, est inopérant, et souhaitons de tout cœur que les sages de la Cour, puisqu’ils ont fait choix de ne répondre, sans pour autant nous convaincre, que sur le seul volet concernant le « comportement du Procureur », se prononcent effectivement sur la constitutionnalité de la « détention toute entière » du Maire Gnonlonfoun en tant que « garante des droits fondamentaux de la personne humaine » (Article 114 de la Constitution) au regard des dispositions cumulées des Articles 120 de notre loi fondamentale et 6 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples.
Nourou Dine SAKA SALEY
Juriste financier
Toute administration publique est, par principe, obligatoirement politisée.
Dans les dernières recommandations du Ministre Koukpaki sur les raisons possibles de la contre performance économique de notre pays, il a été soulevé le problème de la politisation de notre administration publique.
A mon sens la politisation d’une administration est inévitable, si on considère la problématique sous l’angle idéologique. En effet, la quasi-totalité des acteurs de toutes les administrations du monde s’identifient à une « pensée » politique donnée.
Comme aux Etats Unis (avec les Démocrates et les Républicains), au Canada (avec les Conservateurs et les Libéraux), en France et en Grande Bretagne (avec la bipolarisation Gauche – Droite), au Ghana (avec le « National Democratic Congress » et le « New Patriotic Party » principalement), la politisation de l’administration n’est donc pas un mal en elle - même.
Dans le cas (presque atypique) de notre administration béninoise, la politisation ne devrait pas surprendre ou inquiéter, quand on part du principe qu’avec plus de cent partis politiques régulièrement enregistrés pour une population de neuf millions d’âmes environ, le Bénin apparaît comme le pays le plus politisé au monde.
Ce qui devrait inquiéter, et je pense (et souhaite) que cela est le sens de la sonnette d’alarme tirée par le ministre Koukpaki, c’est le syndrome de la politisation à sens unique, ou d’épuration politique de l’administration publique béninoise.
En effet, avec son statut de principal pourvoyeur d’emplois dans l’économie béninoise, une politisation à sens unique entrainerait obligatoirement des sentiments d’exclusion et de favoritisme, qui justifient d’une part sur le plan idéologique, l’instabilité et la transhumance politiques, et d’autre part au sein de l’administration elle-même l’épuration politique sus citée gage de la mauvaise performance du service public.
En poussant plus loin la réflexion sur l’administration béninoise, au-delà de sa politisation, il est aussi à craindre son ethnicisation. La vie politique fortement impactée par le vote majoritairement ethnique, tend à s’enraciner au sein de notre administration.
L’administration béninoise doit donc craindre la double menace d’une politique "d’épuration politique" et de promotion par ethnicisation. Le principe de la continuité de l’administration, dont le socle est le fonctionnaire, se verra fortement condamné à un éternel recommencement, si des mesures adéquates et durables ne sont pas prises pour réduire l’influence première de l’appartenance politique ou ethnique, dans l’accession ou la promotion au sein de la fonction publique béninoise.
Autant il est indécent de s’interroger sur l’appartenance ethnique et politique d’un cadre, autant des situations comme celles de ce ministre-délégué de la République béninoise depuis Octobre 2008, dont le Cv diffusé sur le Net, marque (de manière spontanée ou commandée ?) ses appartenances ethnique et religieuse, et son militantisme politique, doivent être découragées.
Puisque la photographie politique du Bénin, rend réaliste quant à la politisation obligatoire de son administration, qui n’est pas en soi néfaste, la batterie de remèdes, pour ne serait ce que réduire la subjectivité de la mission de service public à elle assignée, doit prendre en compte des mesures personnelles quant à ses principaux acteurs (les fonctionnaires), et une mesure que j’appellerais plus générale liée au quasi monopole de l’administration en tant que pourvoyeur d’emplois.
Concernant les fonctionnaires, il serait juste et rémunérateur que leur accession et leur évolution au sein de la fonction publique, ne soit pas l’apanage exclusif de l’humeur d’un décideur politique et de raisons subjectives. Nous avons l’habitude que les concours d’entrée à la fonction publique soient soupçonnés de favoritisme et de partialité et parfois même de choix pré effectués.
Dans un pas où l’Etat est le principal pourvoyeur d’emplois, une attention plus sérieuse doit être portée au recrutement des futurs fonctionnaires, tant par le développement des méthodes (sérieuses) anonymes de recrutement, que le recours à des acteurs extérieurs et contrôlés à postériori pour organiser les dits concours.
Un système obligatoire de quotas (tant de recrutement que d’affectation) par départements devra être respecté pour veiller à un équilibre départemental.
L’accession des candidats aux résultats individuels, et les recours subséquents, devront également être instaurés ou renforcés dans leur application.
Pour l’évolution des fonctionnaires, en empruntant des mesures appliquées à la GPEC (Gestion Prévisionnelle d’Emplois et Compétences), un cadre juridique devra être négocié avec les partenaires sociaux pour assurer aux fonctionnaires une juste évolution.
A cet effet, on pourra prévoir qu’un cadre, en dehors de toute mesure disciplinaire, ne puisse être l’objet d’une politique de « mise au placard » ou de mutation injustifiée au regard des besoins de l’administration, et ceci par le développement des « Recours pour excès de pouvoir » contre la hiérarchie, et la création, le renforcement des pouvoirs d’un véritable ordre juridictionnel administratif.
Une meilleure et juste protection du fonctionnaire dans l’accomplissement de sa mission de service public, ne pourra que renforcer (souhaitons le) son sentiment et son devoir d’impartialité, et réduire celui de redevance à un supérieur hiérarchique.
La mesure charnière à mon sens serait l’émergence d’un véritable secteur privé, véritable créateur de richesses et de valeur ajoutée économiques.
Le monopole de l’Etat en matière de création d’emploi est illusoire et ne peut perdurer, quand on est conscient que l’Etat ne peut y répondre à lui seul de manière efficiente et optimale.
A ce niveau tant les pouvoirs publics, que l’initiative privée sont interpellés.
Les pouvoirs publics ont le devoir de favoriser le développement de l’initiative et du secteur privés par des règlementations propices à un entreprenariat réussi.
Les efforts entrepris pour nous doter d’un Code des investissements doivent être poursuivis dans le sens d’une meilleure adaptation de cet instrument tant à la Petite et Moyenne, qu’à la Micro Entreprise pour graduellement intégrer le secteur informel qu’elle concerne particulièrement.
L’effort doit être poursuivi au niveau des filières d’enseignement universitaire public de manière à innover et introduire des formations du secteur tertiaire plus propices à l’auto entreprenariat, au-delà des formations généralistes qui destinent en majorité à une carrière au sein de l’administration publique.
La résultante de ces mesures non exhaustives devra être un intérêt plus grand des futurs diplômés au secteur privé et de l’auto entreprenariat.
Le réflexe premier de tout jeune diplômé (ou même professionnel confirmé) devra être, non pas de se projeter uniquement dans une fonction publique, mais de privilégier une insertion dans le privé, seul secteur capable de mener une impulsion de développement de l’économie.
En conclusion, le rapport Koukpaki sur son aspect politisation de l’administration, ne devrait surprendre aucun observateur de la vie administrative et politique béninoise, mais aura le mérite d’attirer nos attentions respectives sur les risques d’une politisation à sens unique de l’administration, de la crainte d’une épuration politique, et nous interpeler sur la nécessité de développer un secteur privé performant, de nature à offrir un cadre d’évolution comparable, sinon meilleur, à celui de la fonction publique de manière à réduire l’influence de cette dernière dans la vie sociale et politique des populations.
Nourou-Dine SAKA SALEY
Juriste financier.
Interdiction préfectorale des marches de protestation: entre ignorance des textes et abus zélé de pouvoir.
Dans un contexte global partagé entre le désespoir grandissant des ménages dont les conditions de vie peinent à s’accommoder des hausses continues de prix, et les perpétuelles tentatives de justification des soupçons (parfois confirmés) de malversations financières de la part des autorités civiles et même militaires, qui excellent désormais en monologues oratoires prosaïques, le peuple a tendance à recourir au moyen traditionnel de la protestation.
Le droit constitutionnel aux manifestations publiques, édicté à l’Article 25 de la Constitution béninoise, a récemment été remis en cause par décisions du Préfet du Littoral-Atlantique, Mr Jules Honorat Hêssou, par deux fois, contre un parti politique et contre des syndicats.
En effet, la marche prévue par les syndicats dans leur ensemble le 21 juillet 2009, a été interdite par le Préfet (Arrêté préfectoral n°2/151/Dép-Atl-Litt/Sg/Stccd/D3) aux motifs de prévention de troubles à l’ordre public.
Le flou juridique propice à une mal compréhension et une application viciée des textes, nécessite que soient précisés le régime des manifestations publiques dans notre ordre juridique interne, et les pouvoirs de police administrative du préfet.
1- Le régime de la liberté de manifestation
Consacrée et garantie par l’article 25 de la loi fondamentale béninoise, la liberté de manifestation rentre donc dans le cercle protégé des libertés publiques.
L’exercice des libertés publiques obéit à deux régimes particuliers.
D’une part le régime contraignant de l’autorisation préalable, qui impose à toute personne d’obtenir un agrément préalable de l’autorité compétente avant l’exercice de cette liberté.
Dans cet ordre d’idées, la liberté de s’exprimer par le biais d’un organe de presse qui est soumis à l’agrément préalable de la HAAC en l’espèce et justifié par le caractère « dangereux » que peut revêtir l’information selon qu’elle est orientée dans ce dessein.
La restriction des libertés publiques par l’instauration d’un régime d’autorisation préalable est du ressort de la loi qui en définit clairement les contours et sphère d’application. Tout exercice d’une liberté soumise à autorisation préalable en violation de l’obligation pesant sur son titulaire, expose ce dernier non seulement à l’interdiction mais aussi à une sanction par les autorités compétentes.
D’autre part, le régime de déclaration préalable, préféré en raison de la lourdeur administrative pour les libertés publiques, qui laisse présumer la bonne foi des titulaires et les rend ainsi passibles de sanctions en cas d’abus dans l’exercice de leurs libertés. Le titulaire de la liberté publique est ici seulement tenu d’informer l’autorité compétente du projet d’exercice de sa liberté, quitte à en assumer les conséquences répressives en cas d’abus.
Cette autorité dotée d’un pouvoir d’appréciation sur l’information dispose néanmoins du pouvoir d’intervenir sur l’exercice de ladite liberté.
La liberté de manifestation exercée par les syndicats, dont l’objet est la défense des intérêts des travailleurs (donc renforçant la liberté publique) et qui a buté contre le refus de l’autorité préfectorale en l’espèce, appelle quelques précisions.
En droit interne béninois, la constitution demeure la norme suprême, et la loi qui lui est inférieure et soumise, ne peut intervenir pour restreindre des libertés publiques expressément garanties par elle, que dans des conditions elles mêmes conformes à la constitution.
Soumettre la liberté de manifestation à un strict régime d’autorisation préalable, reviendrait à soumettre sa sœur jumelle de libre circulation des personnes à une obligation de permission d’aller et venir pesant sur tout individu. On devrait donc demander la permission à nos autorités communales et centrales pour sortir acheter du pain.
A défaut donc d’une loi définissant les critères d’exercice du droit à manifestation, il ressort qu’il s’agit donc d’un régime de déclaration préalable.
La notification de la marche adressée par les syndicats à l’autorité communale correspond donc à une formalité déclarative et non à une demande de permission d’exercice de la liberté de manifestation.
Si le principe absolu des manifestations en République du Bénin était d’obtenir une autorisation préalable, il eut fallu que l’on condamnât la légendaire « marche verte contre la corruption » menée spontanément par le Chef de l’Etat, et qui a drainé dans les artères de la ville une foule appelant et soutenant la lutte contre la corruption. Aucune, même simple, déclaration n’a été faite auprès des autorités communales du désir à saluer, du Chef de l’Etat de marcher contre la corruption. Cette marche a répondu aux critères de la spontanéité et du rassemblement progressif. Le Chef de l’Etat et dans une plus large mesure les participants se seraient donc rendus coupables d’une violation de la loi.
Cette excellente et révélatrice manifestation de la liberté publique de manifestation, ne devrait pas être l’apanage d’une personne ou d’un groupuscule de partisans.
Nous comprenons qu’un flou juridique des textes liés à l’ordre public en notre pays, laisse la porte ouverte à des interprétations imprécises et parfois orientées voire teintées d’impartialité et d’abus.
2- Les pouvoirs de police administrative du Préfet en matière d’ordre public
Bien qu’ayant une finalité informative, la notification préalable peut subir des traitements différents par l’autorité communale. Elle peut se borner à prendre acte de la déclaration ou émettre des réserves destinées à permettre au mieux l’exercice de la liberté de manifestation, dans le respect des droits des tiers au respect de l’ordre public.
A cet effet, le Préfet, autorité déconcentrée de l’Etat, autorité de tutelle directe du Maire, et détenteur initial au niveau départemental du pouvoir de faire respecter l’ordre public, peut prendre des dispositions pour que l’exercice effectif de la liberté de manifestation ne constitue pas un trouble à l’ordre public. En matière d’ordre public (salubrité – sécurité – tranquillité – bonne mœurs - dignité humaine) il existe une concurrence au niveau communal entre les pouvoirs de police administrative du Maire et ceux du Préfet.
Les deux autorités demeurent toutes investies du devoir de maintenir l’ordre public, et le Maire a le droit et le devoir de requérir l’assistance et l’intervention du Préfet pour le maintien de l’ordre public, de même que le Préfet dispose du droit de s’autosaisir d’un risque manifeste de trouble à l’ordre public.
La police administrative correspond à l’activité destinée à prévenir les troubles à l’ordre public et est définie par opposition aux activités de police judiciaire, par le fait qu’elle a un caractère préventif du trouble. En dehors donc de circonstances et antécédents similaires il est difficile de prévoir par avance un risque manifeste de trouble.
Si au niveau départemental la préférence de police administrative est faite au Préfet, il demeure que le ressort territorial de la Commune laisse priorité au Maire.
L’article 25 fait obligation à l’Etat (donc par le biais du Préfet) de « reconnaître » et « garantir » la liberté de manifestation.
Si à l’information du Maire de Cotonou Mr Nicéphore Soglo en l’espèce, ce dernier estime qu’il existe des risques manifestes de trouble à l’ordre public, il dispose du droit et non de l’obligation de déférer son appréciation à la connaissance du Préfet, qui par avis motivé peut décider de prendre les mesures adéquates à la prévention de tout trouble.
Le Préfet Hêssou, ne peut prendre personnellement la décision d’intervenir sur une manifestation dans une commune, au-delà du Maire, que lorsqu’en face d’un risque de trouble manifeste, il a préalablement mis le Maire en demeure de prendre les mesures adéquates et que la carence de ce dernier ne lui laisse pas autre choix.
Par mesures adéquates à la prévention des troubles, il ne faut pas entendre comme le Préfet Jules Honorat Hêssou, autorité déconcentrée de l’Etat, donc hiérarchiquement soumise au Ministre, interdiction absolue de la marche litigieuse.
En effet, l’interdiction est prononcée par le Maire ou le Préfet que dans la mesure où elle est le seul moyen de prévenir l’atteinte à l’ordre public.
Le traitement des restrictions à la liberté de manifestation répond à une gradation des mesures au terme desquelles l’interdiction.
Le Préfet Hêssou en l’espèce disposait notamment par exemple, en respect de l’article 25 de la Constitution, de la possibilité et du devoir d’encadrer la marche litigieuse par les forces de sécurité publique, de manière à éviter tout débordement, mais il est surprenant que le raccourci de l’interdiction pure et simple ait été préféré.
L’avis motivé du Préfet pour interdire une marche peut par exemple se baser sur un antécédent de trouble observé dans des conditions similaires, ou lorsque le contexte local est fortement imprégné d’hostilité et nous n’avons pas souvenir d’un trouble à l’ordre public tant pour la « marche verte » sus-citée, que pour les multiples marches de soutien organisées par et pour les partisans du parti au pouvoir, ou encore même lors de la marche des partis dits de l’opposition non déclarée concernant le paiement de primes de santé.
Dans d’autres départements, pourtant sous le coup d’interdictions générales de manifestations, on est régulièrement témoin de marches de soutien ayant pour point de chute la préfecture, où les participants sont reçus par le Préfet s’il n’en fait pas partie, et où les motions de soutien sont lues et remises à ce mandataire spécial qu’est le préfet, qui a au préalable par arrêté interdit toute manifestation publique sur le territoire du département.
Cette décision d’interdiction de la marche syndicale est d’autant plus surprenante quand on sait que les forces de sécurité publique ont été fortement déployées pour s’assurer que l’interdiction est respectée. Ces mêmes forces de l’ordre auraient pu être déversées au profit de l’encadrement de la marche interdite.
Si la paternité de la décision de l’interdiction est d’office attribuée au Préfet Hêssou, autorité déconcentrée de l’Etat, la chaîne des responsabilités doit remonter la chaîne hiérarchique, car le Préfet n’est pas libre de prendre des décisions sans en référer ou en reporter à sa hiérarchie.
Face à ces situations disparates de traitement selon que le Préfet est un « fan » ou non des marcheurs, l’on se demande si cette politique du deux poids-deux mesures, est la conséquence de l’imprécision ou de l’ignorance des textes, ou tout simplement d’une volonté délibérée de zèle menant à des abus.
Nourou-Dine SAKA SALEY
Juriste
Contribution de Mr Oyétundé AYENI - Le Microcrédit aux Plus Pauvres (MCPP) : Entre diversions et inefficacité
Compte tenu de l’épuisement des créations d’emplois publics, et de l’absence de relais du secteur moderne privé, un large éventail de petits emplois peu ou pas qualifiés ont émergé au point de jouer un rôle déterminant dans l’environnement économique et social du BENIN.
Le programme MCPP instauré par le gouvernement démontre la prise de conscience politique de cette problématique, mais aussi une reconnaissance du rôle primordial qu’elle induit dans la vie quotidienne des populations. On pourrait cependant s’interroger sur la capacité de ce programme, vu l’orientation qui lui est donnée par le gouvernement de la République du Bénin, d’atteindre réellement son objectif principal, à savoir la réduction de la pauvreté.
I – DE LA DIVERSION DU PEUPLE A TRAVERS LE FNM
Faire croire qu’en distribuant de l’argent au peuple, tel une manne peut réduire la pauvreté relève d’une irresponsabilité intellectuelle.
En effet, ce n’est pas l’existence même de la pauvreté qui est aujourd’hui un fait nouveau, mais la volonté des autorités publiques de la réduire. Car il subsiste une hérésie politique: le manque d’interventions ciblées et coordonnées intégrant la notion de micro-entrepreneurs en vue d’une véritable politique de gestion des risques sociaux prenant en compte la question des revenus et le poids de la vulnérabilité.
Jouant à la diversion politique, le gouvernement du changement a créé par décret, le Ministère de la Micro finance, de l’emploi des jeunes et des Femmes.
A ce effet, a été mis en place le Fonds National de la Micro finance qui s’appuie sur l’une des ambitions du DSCRP à savoir :« inscrire la lutte contre la pauvreté dans un cadre d’analyse stratégique globale qui touche les divers déterminants du bien être social et en particulier la participation des pauvres afin de planifier davantage d’interventions synergiques pour un meilleur impact sur la pauvreté ». Si je partage entièrement cette ambition du Fonds National de la Microfinance, je trouve qu’elle contraste fortement avec la politique mise en œuvre.
Outre les objectifs qui sont universels et justifiés en matière de micro finance, le pack MCPP proposé par le Fonds National de la Micro finance me paraît une diversion au regard de l’ambition mentionnée ci-dessus à savoir la prise en compte d’un bien-être social et une convergence d’actions pour un meilleur impact sur la pauvreté. En réalité, le bien-être social suppose la relation intrinsèque existant entre la vulnérabilité et le concept de développement.
Aussi, afin de mieux comprendre les retards de développement, il est nécessaire de s’intéresser un peu moins à la pauvreté et davantage aux pauvres. Pour ce faire, on doit considérer les individus comme des « acteurs du changement et non des destinataires passifs d’avantages octroyés par telle ou telle structure » . Il ne peut donc y avoir de réduction de la pauvreté sans une amélioration de la situation des personnes. Le gouvernement du changement est passé maître dans l’art de l’incantation en avalisant les populations à travers un programme de propagande électoraliste détournant la micro finance version Bénin émergent des ambitions de YUNUS, père reconnu du microcrédit
II – DU CONTENU DU MCPP : UNE INEFFICACITE POLITIQUE
Le Microcrédit aux plus pauvres est un programme proposant un pack de trois produits allant de la formation à l’épargne en passant par le micro crédit afin nous dit-on de réduire la pauvreté.
Face au cercle vicieux de la pauvreté, ce système de pack se résume au regard de ses composantes à la mise en place d’une simple activité génératrice de revenus. Les bénéficiaires suivent une formation (le plus souvent par des sociologues) pour conduire leurs activités, obtiennent un financement, que seulement quelques uns réussiront à rembourser et dans le meilleur des cas, constituer une épargne.
Reste que pour diverses raisons, la vie des pauvres est un long risque qui n’est pas forcément pris en compte. D’où le doute qui prévaut quant à l’efficacité de la micro finance dans l’objectif de la réduction de la pauvreté.
En effet, des accidents qui surviennent tout au long d’un processus entrepreneurial, déclenchent toujours une crise au sein des ménages pauvres et diminuent le profit économique qu’ils ont pu constituer grâce aux programmes de micro finance. Les services d’épargne et de crédit ne permettent donc pas aux ménages de faire face à des risques qui se traduisent par des pertes supérieures à leurs moyens. D’où le besoin de services complémentaires de protection
Par ailleurs, l’avenir économique d’un individu se résume en trois mots : besoins – projets – risques. Or dans le cas d’espèce, le gouvernement du changement ne prend en compte que la problématique de projets. Quelle part reste-t-il alors aux projets si les besoins et les risques accaparent toutes les ressources disponibles ?
Cette question nous oblige à faire de la vulnérabilité de l’individu une question prioritaire. Ainsi pour attaquer la pauvreté, il convient de la projeter dans le futur2. Cela suppose qu’il faut mettre en évidence, les liens nombreux et complexes que l’homme entretient avec le risque. Ceci consiste à permettre à chaque individu de rester propriétaire de soi, ou de le devenir ; c’est-à-dire de profiter d’une part, des opportunités que comportent les risques choisis (à travers les projets qu’il développe et l’accès au micro crédit), et d’autre part de réduire les menaces que comportent les risques subis (inhérents aux dangers externes que l’on peut rencontrer tout au long du processus entrepreneurial).
Si le gouvernement prend bien en compte la première catégorie de risques à travers le MCPP, il n’en demeure pas moins que face à la spirale de l’insécurité économique, les individus sont exposés à la deuxième catégorie de risques qui, lorsqu’ils se réalisent, les font retomber dans un état de plus grande précarité. Ce qui participe à l’accroissement de la pauvreté plutôt qu’à sa réduction.
Il paraît donc nécessaire et indispensable d’associer la micro assurance3 au microcrédit, afin de couvrir les risques subis par les individus les plus démunis.
S’il est vrai que mesurant la précarité de leur situation, certaines populations ont très tôt pris en main la gestion des risques à travers des systèmes informels (dons et contre-dons, tontines, solidarités familiales etc.…) leur permettant d’atténuer les chocs, les Institutions de Micro Finance ont intégré depuis quelques années, des produits d’assurances sous des formes mutualisées offrant quelques garanties élémentaires à leurs adhérents. Ce qui paraît somme toute insuffisant.
L’idée force serait donc de permettre aux bénéficiaires de microcrédits, d’accéder impérativement à l’assurance pour apporter de la pérennité à leur initiative entrepreneuriale en leur permettant de mieux faire face aux aléas. Pour Marc NABETH,« l’adhésion des populations à l’assurance formelle est possible dès lors que cette assurance devient accessible financièrement, géographiquement, et culturellement. »
Il me paraît donc essentiel pour terminer, d’interpeller le gouvernement sur le versant politique, car toute construction sociale et économique peut exploser à tout moment face aux risques dès lors que l’Etat et le marché (financier) refusent d’assumer conjointement la question de la vulnérabilité des populations, gage d’une émergence économique et d’une convergence vers la réduction de la pauvreté.
Deux pistes sont à explorer :
1- une obligation juridique faite aux assureurs classiques de développer de la micro-assurance (comme en Inde)
2- à contrario une défiscalisation et l’adoption de décrets favorables aux acteurs de la micro-assurance (comme au Brésil).
En définitive, le MCPP n’aura aucune incidence significative sur le bien-être social et la réduction de la pauvreté tant que la micro-assurance ne sera pas prise en compte dans toutes ses composantes et que l’Etat restera une chimère avec sa flotte de diversions et d’utopie.
Le débat reste ouvert……….
OYETUNDE AYENI
Juriste socio-économiste
Consultant en micro-assurance
1-Michel VATE, professeur à l’IEP de Lyon, chercheur associé à l’ITM
2-La micro-assurance consiste à octroyer des assurances à des ménages à faibles revenus qui sont des familles pauvres particulièrement vulnérables au risque, qu’il s’agisse de catastrophes naturels, de responsabilité civile ou de risques plus communs tels que les maladies et les accidents.
3-Marc NABETH, consultant CGSI consulting, chercheur associé à l’ITM, expert en micro-assurance
L’interpellation par l’Assemblée nationale du Chef de l’Etat, Chef du gouvernement béninois, n’est pas anticonstitutionnelle.
Suites aux propos attentatoires aux libertés d’association et publiques, prononcés par Nicaise Fagnon, Ministre délégué auprès du Président de la République, des députés ont interpelé le Chef du Gouvernement afin qu’il réponde des propos du membre de son Gouvernement.
Contre toute attente, il a été abondamment relayé par presses interposées que cette interpellation, possibilité offerte par l’Article 71 de la loi fondamentale béninoise, est anticonstitutionnelle.
En effet au terme de cet article, la Constitution laisse l’Assemblée nationale libre d’interpeller à son choix le Président de la République ou tout membre du gouvernement.
Tout en réfutant d’entrée l’inconstitutionnalité de cette interpellation, nous allons, nous attacher à préciser les justifications, qui selon nous appellent à une interpellation personnelle du Chef de l’Etat, Chef du Gouvernement, béninois.
1- Une interpellation justifiée par les dispositions constitutionnelles.
Comme précédemment évoqué, l’Article 71 de la Constitution béninoise laisse le choix aux parlementaires d’interpeller le Chef du Gouvernement ou tout membre du Gouvernement (dans cet ordre précis) dans l’exercice de ses fonctions gouvernementales.
On est tenté de trouver une normalité dans ce choix et dans la volonté de l’Assemblée nationale d’entendre le Chef de l’Etat en priorité.
En effet, tant le Chef du gouvernement, que les députés tiennent leur légitimité du suffrage universel direct, puisqu’ayant été élus par le peuple. Il est donc normal que le peuple par la voix de ses représentants au Parlement, puisse entendre leur mandataire au niveau exécutif qu’est le Chef de l’Etat.
Au surplus, le ministre quelque rang qu’il occupe au sein de l’appareil gouvernemental ne détient sa « légitimité » qu’à la faveur d’une décision administrative prise par l’émissaire du peuple au niveau de l’exécutif qu’est le Chef de l’Etat.
L’alinéa 4 de l’Article 54 de la Constitution béninoise dispose expressément que les membres du gouvernement sont responsables devant le Président de la République, Chef du Gouvernement. Cette exclusivité de responsabilité des membres du gouvernement renforce d’autant plus la responsabilité corollaire de cette même autorité, qui demeure seul détenteur officiel de la décision de faire de la personne de son choix un membre du Gouvernement ou non.
2- Une interpellation justifiée par la spécificité du ministère concerné.
Il apparaît dans l’organigramme du gouvernement d’Octobre 2008 que Nicaise Fagnon est ministre délégué auprès du Président de la République, des Transports terrestres, des transports aériens et des travaux publics.
L’adjonction volontaire du titre « délégué » à la fonction ministérielle, place le ministre, y compris dans l’esprit du décret, sous l’autorité directe du Président de la République.
L’accès d’un ministre délégué n’est en principe pas de droit en Conseil des ministres. Le décret portant attribution dudit ministère doit le préciser, sinon par défaut, le ministre délégué n’intervient au Conseil que pour les dossiers concernant son département.
Il ressort donc de cet état, que les qualités et fonction de Ministre de Nicaise Fagnon demeurent liées à celle du Président de la République qui est de droit son autorité référente.
3- Une interpellation justifiée par le pur bon sens.
Dans toute société humaine, la responsabilité du Chef, devrait se présumer quant aux agissements des hommes qu’il a sous ses ordres et dont il a assuré la présence à ses côtés en fonction de la confiance en eux placée.
Faisant appel au concept juridique du comportement « en bon père de famille », l’interpellation du Chef de l’Etat ne devrait donc pas choquer et devrait même être considérée comme étant un acte républicain participant du bon fonctionnement des institutions et donc de la démocratie, contrairement au mutisme du gouvernement à ce propos (en respect de la solidarité gouvernementale, nous présumons), puisqu’il est en fait représentant personnel du citoyen béninois qui en a fait le Chef de son exécutif, lui attribuant ainsi le pouvoir de présider aux destinées des béninois en s’entourant de l’équipe qu’il estime apte à l’aider à sa mission républicaine héritée de son peuple.
Il demeure donc le garant de nos intérêts communs, à l’exclusion des intérêts isolés de ses partisans et proches si l’on en croit les liens familiaux d’avec son ministre délégué que lui attribue le Numéro 564, de la Lettre du Continent, journal international en date du 14 mai 2009, faisant allusion aux accusations de malversations portant sur le désormais ministre concerné, lors de son séjour à la tête de la SONAPRA.
La responsabilité du Chef de l’Etat est donc plus accentuée dans ce cas, dans le sens qu’en tant que Chef du Gouvernement(les titres n’étant ni superflus, ni décoratoires), il a le devoir de discipliner les membres de son gouvernement qui, rappelons-le demeurent exclusivement « responsables » devant lui.
En conclusion, le dicton « Aux grands pouvoirs, les grandes responsabilités » est plus que jamais approprié en ce sens où l’infinie liberté de choix du Président, Chef du gouvernement, concernant la composition de son gouvernement (l’avis du seul bureau de l’Assemblée n’étant que consultatif) renforce sa responsabilité quant à leurs actes publics une fois qu’ils portent le sceau de membre du gouvernement.
Il est inutile de rappeler, qu’au-delà de la conscience personnelle de Nicaise Fagnon de se considérer en tout temps et tout lieu comme membre du gouvernement, il demeure à cette date ministre en exercice. Tous les actes publics qu’il pose donc devront donc être mesurés et adaptés à sa fonction ministérielle, et ce d’autant plus qu’il était «politiquement inconnu» sur le plan national avant sa nomination à la direction générale de la Sonapra et ensuite à la tête du ministère délégué aux transports.
On ne peut non plus le classer dans la catégorie des « hommes politiques, représentants de la cité » car à notre sens, ne méritent ce titre que les personnes qui ont fait l’expérience d’un suffrage universel direct et qui ont à cœur le respect de certaines valeurs démocratiques.
Il demeure un homme « nommé à une fonction politique » et non pas un homme politique.
Il serait incongru de faire croire au citoyen béninois que le ministre en tenant des propos à Dassa-Zoumè, ne se sentait pas ministre de la République à ce moment là. Personne ne peut juger ou préjuger du contraire.
C’est l’occasion de regretter notre sœur et amazone de la société civile dont l’entrée au gouvernement, nous plonge dans une sensation d’orphelinat, tant les sorties légendaires de la société civile semblent désormais handicapées par son absence. L’élan citoyen et national devrait réveiller non pas seulement les hommes politiques mais aussi tous les béninois jaloux de la démocratie et de la pluralité d’opinion en terre béninoise.
Une pétition électronique appelant au limogeage (puisque la démission ne semble pas être de ses principes et résolutions personnels) du ministre fautif, marquant le refus du peuple béninois de voir ses fils divisés, par les propos d’un « homme nommé à une fonction politique », suit son cours et a notamment enregistré des avals comme ceux du Doyen Olympe Bhêly Quenum, et Mr Sébastien Azondékon, en plus des béninois de tous ordres réaffirmant ainsi la suprématie de la solidarité citoyenne et nationale sur toute solidarité gouvernementale ou de quelque autre ordre que ce soit.
Nourou Dine SAKA SALEY
Juriste.
Passeport diplomatique offert à Brice Hortefeux :Lettre ouverte au Président Nicolas Sarkozy
A
Monsieur Nicolas SARKOZY
Président de la République.
Paris, le 15 mai 2009,
Objet : Demande de vérification de conformité
quant à la détention par un ministre en exercice
du passeport diplomatique d’un Etat tiers.
Monsieur le Président de la République,
Le 12 mars 2009, une demande quant à la conformité du statut de ministre en exercice de la République française de Monsieur Brice Hortefeux, Ministre du Travail, des Relations sociales, de la Famille, de la Solidarité et de la Ville, avec la détention d’un passeport diplomatique à lui offert par le Chef de l’Etat béninois avait été soumise par nous au nom d’un collectif de béninois de la diaspora :
- à la Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale
- au Secrétariat général du Gouvernement
- et au Secrétariat général du Ministère des affaires étrangères et européennes
A cette date, nous sommes restés sans réponse de la part des services interrogés, même si contre toute attente, le service de communication de l’Ambassade de France au Bénin a souhaité obtenir des précisions, auprès de l’organe de presse béninois qui a relayé localement l’information de la saisine des autorités françaises, quant aux identités et affiliations politiques des requérants.
Cette requête de votre représentation diplomatique au Bénin, à laquelle nous avions opposé une fin de non recevoir, notamment en raison de la question sur l’affiliation politique, nous est apparue maladroite dans le sens où son autorité de tutelle, le Quai d’Orsay, étant destinataire de notre courrier, une bonne communication entre les services leur aurait permis d’obtenir les informations identitaires requises, qui n’ont d’autant pas été occultées dans les lettres, comme vous pouvez le constater.
C’est donc à ce titre qu’en votre qualité de Président de la République, investi par l’Article 8 de la Constitution française, du pouvoir de nomination des membres du gouvernement sur proposition du Premier Ministre, nous souhaitons que vous instruisiez les services concernés quant à la résolution de cette question de droit, et que les décisions subséquentes en soient prises.
Les courriers ci-joints marquaient le désir des jeunes béninois que nous sommes, de nous rassurer que l’attribution du dit passeport, document officiel de notre Etat, ne souffre d’aucune incompatibilité.
Notre démarche repose sur la certitude que l’attribution d’un passeport diplomatique à toute personne, place inéluctablement ce bénéficiaire en position de subordonné de l’autorité ayant demandé cette attribution.
En effet, le récent arrêté d’application du Décret n° 2004-296 du 24 février 2004, portant conditions d’attribution et de jouissance du passeport diplomatique en République du Bénin, précise au nombre des conditions d’attribution du passeport diplomatique:
- une demande signée de l’Autorité de tutelle
- une preuve de la profession du bénéficiaire.
Il ressort de ces conditions que le passeport diplomatique ne peut être attribué à un individu que si ce dernier est investi d’une fonction officielle au nom de laquelle il en est attributaire, et surtout à la condition que la demande d’attribution soit faite par l’autorité de tutelle, caractéristique d’un état de subordination.
Nous ne trouvons aucune adéquation entre l’interdiction en droit interne français pour tout membre du gouvernement d’exercer tout mandat parlementaire, toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et tout emploi public ou toute activité professionnelle, édictée par l’Article 23 de la Constitution française, et la possibilité d’être le titulaire d’une fonction officielle dans un Etat étranger, qui justifierait l’octroi et la détention d’un passeport diplomatique, et en l’occurrence béninois.
Par ailleurs, les accords concertés de migration entre nos deux pays prévoient que les détenteurs de passeport diplomatique de l’un des deux Etats parties à cet accord, sont dispensés de formalités de visas pour toute durée inférieure à 90 jours.
Le ministre Hortefeux encore en exercice, déjà détenteur du passeport diplomatique français, n’a par conséquent nullement besoin du passeport diplomatique béninois, en application du principe conventionnel de libre circulation des officiels d’un Etat partie à cet accord et détenteurs du passeport diplomatique de son Etat d’origine, sur le territoire de l’autre.
En conclusion de notre argumentaire, nous vous demandons donc solennellement, Monsieur le Président de la République, au nom du collectif que nous représentons :
d’instruire les services compétents afin qu’ils se prononcent sur la compatibilité ou non du statut de Ministre en exercice de Mr Hortefeux, avec la détention d’un passeport diplomatique de la République du Bénin,
la restitution du passeport litigieux en cas d’incompatibilité
d’informer le collectif de l’issue de la présente procédure.
Il est indubitable, Excellence Monsieur le Président, nous le précisons encore, que nous ne remettons pas en cause le pouvoir discrétionnaire du Chef de l’Etat béninois, en ce qui concerne l’attribution d’un passeport diplomatique, garanti par le décret sus cité.
De plus, nous ne doutons pas de la moralité du ministre Hortefeux, mais nous nous interrogeons sur le bien fondé juridique d’un tel acte.
Aussi, nous en appelons à votre détermination à opérer une novation dans les relations France – Afrique, et à rétablir comme vous le souhaitez un véritable partenariat entre les anciennes colonies et votre nation, dans le respect scrupuleux des textes de loi.
Dans l’attente d’une suite que nous souhaitons diligente quant à la résolution, quelle qu’en sera l’issue, de notre question de droit, nous vous prions Monsieur le Président de croire en l’expression de notre déférence.
Pour le collectif,
Nourou-Dine SAKA SALEY,
Juriste d’affaires
Paris / FRANCE
Emile GBÈHOU Junior
Juriste Conseil
Bruxelles / BELGIQUE
Oyétundé AYENI,
Juriste Socio-économiste
Consultant en micro-assurances
Lyon / FRANCE
Pièces jointes
Courriers envoyés aux institutions
Décret n° 2004-296 du 24 février 2004, portant conditions d’attribution et de jouissance du passeport diplomatique en République du Bénin
Arrêté portant conditions d’établissement du Passeport diplomatique en République du Bénin.
La Cour constitutionnelle béninoise est-elle dans son rôle constitutionnel ?
Dans la droite ligne de notre précédente intervention sur le concept (toujours non défini et non précisé par nos sages de la Cour), de la majorité/minorité, il nous est apparu important, notamment au regard de la récente décision de la Cour(DCC 09-057 du 21 avril 2009) qui a imposé un délai de désignation des représentants du groupe qu’elle qualifie et « décrète » d’opposition, au sein de la Haute Cour de Justice, de situer un peu le rôle originel de la Cour et de nous interroger sur les conséquences de ses décisions.
Tout d’abord, en s’appropriant et en défendant, des concepts politiques tels que la minorité/majorité, qu’elle utilise comme toile de fond de son argumentaire, la Cour Constitutionnelle crée des précédents que nous pouvons difficilement qualifier de juridiques, si tant est que sa fonction première est juridictionnelle et qu’elle s’en souvient.
I- De la nouvelle casquette politique portée par la Cour Constitutionnelle actuelle……..
Au terme du Titre V (articles 114 à 124) de la loi fondamentale béninoise, la Cour Constitutionnelle a un rôle d’organe régulateur du fonctionnement des institutions de la république et des pouvoirs publics.
L’article 124 de la Constitution, hisse les décisions de la haute juridiction au rang de celles s’imposant à tous les pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles.
Le caractère suprême des décisions de la Cour en droit interne, rend d’autant plus délicate la mission de ses membres dont les conditions de désignation sont par le même Titre V, assez encadrées, tant par les exigences de compétences, que de grandes probité et moralité.
A cet effet, il est évident que les membres de la Cour ont le devoir professionnel et moral de se placer à un niveau non pas suprême, mais supérieur aux contingences personnelles et politiques, gage d’une crédibilité des décisions, rappelons le, insusceptibles de recours et s’imposant à tous.
Tout organe juridictionnel à quelque niveau que ce soit, se doit d’être gouverné par deux principes sacro saints : indépendance et impartialité. La confiance des citoyens (dont la garantie et la sauvegarde des libertés sont de ses attributions) en ses décisions, en dépend.
Si nous ne sommes pas laissés guider par la désignation des membres de l’actuelle Cour, hautement qualifiée et qualifiable de désignation politique, et assez contestée en raison de la procédure, c’est justement en raison de leurs parcours personnel et compétences, auxquels nous avons volontairement octroyés une présomption d’impartialité.
Les décisions successives de la Cour quant au mode de désignation par l’Assemblée nationale de ses représentants dans diverses institutions, nous amènent à revoir à la baisse nos espoirs d’impartialité.
La Cour constitutionnelle tend à se substituer aux parlementaires au regard de ses récentes décisions.
En effet, la Cour, aussi suprême que soient ses décisions, n’intervient dans ses attributions constitutionnelles régulatrices et de contrôle, que pour juger de la conformité d’un acte juridique des pouvoirs publics à la constitution ou aux principes généraux de droit. Elle n’a nullement le droit de se substituer aux dits pouvoirs dans leurs attributions respectives.
Le rôle de la Cour en ce qui concerne la désignation des représentants de l’Assemblée nationale au sein de la Haute Cour de Justice et des Parlements sous régionaux, devrait donc se limiter tout au plus à une simple remise en cause du mode de désignation si celle-ci s’avère être contraire au règlement intérieur de l’institution, intégrée au bloc de constitutionnalité, emportant ainsi compétence de la Cour quant au contrôle de constitutionnalité.
Par sa jurisprudence, la Cour au fil des ans, s’est attribuée des compétences supplémentaires, notamment celles de donner des pistes de (re)mises en conformité.
Les dites pistes en raison du caractère insusceptible de recours des décisions de la Cour, doivent être encadrées non seulement dans un carcan juridique, principale matière de travail de la Cour, mais aussi et surtout être exemptes de tout interventionnisme politique.
Si la décision énonçant le concept de la minorité/majorité a entamé notre surprise quant à cet interventionnisme politique soupçonné, la dernière décision DCC 09-057 du 21 avril 2009, qui a timidement nuancé ce concept en utilisant désormais le terme « tendance majoritaire », a achevé notre étonnement, tant la Cour s’est illustrée dans l’interventionnisme politique craint, avec tendance à se substituer de force aux parlementaires.
II- ……..A la dangereuse matraque politique qu’elle s’arroge.
Si la Cour Constitutionnelle se découvre de nouvelles aptitudes mathématiques et politiques quant au mode de répartition des sièges au sein des « tendances » parlementaires, il serait de bon ton qu’elle se découvre aussi la possibilité de s’interroger sur la conformité à la Constitution, de la désignation partielle des représentants des parlementaires au sein de la Haute Cour de Justice et des parlements régionaux.
A notre sens, désignation partielle n’est pas désignation et cette irrégularité, la Cour devrait le relever d’office puisqu’elle s’est dite demeurant saisie du contentieux relatif à cette désignation jusqu’à son complet dénouement.
A notre grand étonnement, la désignation partielle a été implicitement validée et au surplus, la Cour impose à l’Assemblée de « se réunir au plus tard le mercredi 20 mai 2009 et quelle que soit la tendance présente pour pourvoir aux trois (03) postes restants ».
La contradiction contenue dans ce dictum de la Cour est aussi consternante que maladroite.
En effet, « l’Assemblée » est considérée comme une universalité, une collégialité, et ne peut être assimilée à, réduite à, ou remplacée par une « tendance ». En renfort, les règles de majorité et de quorum n’ont pas un but superficiel, dans le sens où le respect de la démocratie nécessite un minimum pour considérer que « l’Assemblée » s’est réunie, ou prononcée sur un sujet.
Par ailleurs, si les représentants actuels ont été désignés par une première tendance, comment comprendre le dictum de la Cour, si quelle que sera la tendance à la date limite, la désignation devra être faite ?
La même tendance aura-t-elle le droit de désigner les autres représentants si l’autre ou les autres tendances s’abstiennent de le faire ?
La répartition prônée par la Cour sera-t-elle ainsi respectée ?
Les décisions de la Cour sont insusceptibles de recours, mais la Constitution ne leur a pas donné un effet coercitif.
C’est dire que la Cour Constitutionnelle ne peut et n’a pas les moyens, de contraindre l’institution ou le pouvoir public concerné à appliquer la décision qui ne devrait être qu’une décision de conformité ou de non-conformité.
Les « recommandations » de la Cour, qui dépassent déjà ses attributions constitutionnelles originelles héritées du constituant, ne peuvent corrélativement pas avoir un effet coercitif.
La Constitution béninoise n’ pas entendu donner un effet coercitif aux décisions de la Cour, à notre sens, pour laisser une soupape de sécurité quant à la conservation de l’indépendance des institutions, respectueuse de la séparation des pouvoirs et symptomatique de l’Etat de droit.
La Cour constitutionnelle s’obstine délibérément, à faire adopter une clé de répartition à l’Assemblé nationale, sur la base d’un concept fluctuant à une date où les éléments de sa décision consacrant ce principe de répartition ont considérablement changé. Actuellement la majorité de Mars 2007, n’est pas celle du 8 janvier 2009, encore moins celle du 27 avril 2009 ou du 20 mai 2009.
Le hasard fait que l’obstination de la Cour est constatée lorsque les parlementaires acquis au gouvernement sont en position numérique inférieure, une obstination similaire à celle de ce groupe, qui amène à s’interroger sur la nécessité et la motivation profonde pour ce groupe de contrôler entre autres la Haute Cour de Justice, Cour qui, rappellons le, est seule habilitée à connaître des infractions commises par les membres du gouvernement et le Président de la République dans le cadre de leurs fonctions.
La suprématie en droit interne des décisions de la Cour et ses attributions de droit quant au contentieux électoral doivent nous rendre plus attentifs aux décisions qu’elle rend et à leur dangerosité lorsqu’elles ont une teinte plus ou moins favorisante.
Eu égard à tout ce qui précède, il nous plait de poser la question suivante : La Cour actuelle saura-t-elle garantir aux citoyens l’impartialité et l’indépendance dans son prochain rôle de juge électoral ?
Nourou Dine SAKA SALEY
Juriste
Lettre ouverte aux autorités françaises sur la conformité de la délivrance par le Chef de l'Etat béninois à Mr Hortefeux d'un passeport diplomatique.
Aux Membres de la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée Nationale,
Paris, le 12 mars 2009,
Honorables Députés,
Nous avons eu la surprise, comme tous les téléspectateurs de l’émission « le Grand journal » de la chaîne privée Canal+ en date du 24 février 2009, de constater que Monsieur Brice Hortefeux, Ministre du Travail, des Relations sociales, de la Famille, de la Solidarité et de la Ville, exhibait un passeport diplomatique, à lui attribué par, affirme-t-il, le Président de la République béninoise.
C’est à ce titre que nous venons, au nom d’un collectif de jeunes béninois de la diaspora, requérir de votre Commission qu’elle se prononce, de manière collégiale sur la conformité d’une telle situation.
En effet, nous nous interrogeons
1- sur la possibilité pour un Ministre de la République en exercice, de détenir le passeport diplomatique, document officiel, d’un autre Etat, Etat avec lequel des accords sont en cours et, notamment signés par ce même Ministre dans ses anciennes attributions de Ministre de l’Immigration,
2- sur la qualité officielle pour la République du Bénin, sur le fondement de laquelle Monsieur Hortefeux est devenu attributaire d’un tel document, puisque le passeport diplomatique est consécutif et inhérent à une qualité supposée telle qui permet à Monsieur Hortefeux d’être appelé à mener des missions ponctuelles et/ou continues de nature officielle ou même officieuse pour le compte de l’Etat béninois, en d’autres termes savoir si un Ministre en exercice de la République française peut représenter l’Etat ou une institution de l’Etat béninois (puisque telle est la signification du passeport diplomatique).
Il convient de vous rappeler, Honorables, qu’en ce qui nous concerne, il s’agit de comprendre le bien fondé de l’attribution d’un tel document et non d’émettre des doutes sur la bonne foi et les compétences de Monsieur Hortefeux régulièrement constatées par le Chef de l’Etat béninois.
Aussi, si nous ne remettons pas en cause, le pouvoir discrétionnaire du Président de la République du Bénin quant à l’attribution du passeport diplomatique à la personne de son choix, il nous semble que ladite attribution à un officiel d’un Etat ami, détenteur également du passeport diplomatique de son pays, et de surcroît en exercice, relève d’une procédure de vérification de conformité préalable.
En nous mettant à votre disposition pour toute information supplémentaire, veuillez croire en l’expression de notre profonde déférence.
Pour le collectif,
Nourou-Dine SAKA SALEY,
Juriste d’affaires
Paris / FRANCE
Emile Junior GBÈHOU
Juriste Conseil
Bruxelles / BELGIQUE
Oyétundé AYENI,
Juriste Socio-économiste
Consultant en micro-assurances
Lyon / FRANCE
Le droit constitutionnel de se porter candidat à l'élection de son choix
La vitalité d'une démocratie transparaît dans la possibilité qui est offerte à tout citoyen, de tout au moins faire valoir ses idées. Il importe donc que ce dernier contribue à son niveau, à construire à sa manière son pays. D'une petite vision, d'une petite décision peuvent partir de grandes réalisations.
Que X ou Y soit candidat, il convient d'aller au delà de la personne et d'apprécier, afin de mieux en juger, pour le moment venu faire le choix adéquat, les synergies entre la vision dudit candidat et les aspirations du peuple.
Il est dommage que dans nos pays la considération de la personne soit encore prépondérante sur les idées et convictions.
Pour en revenir à la candidature susurrée depuis peu par presses interposées du "banquier" comme il est dénommé, bien que je nourrisse une préférence pour le terme « économiste ».
L’environnement politique est partagé entre la crainte de certains et la joie d’autres, que la candidature de ce "banquier" se confirme.
Si la Constitution béninoise donne droit à toute personne qui en remplit les critères de se porter candidat à l'élection qu'il souhaite, cette situation a pour corollaire qu'il est du devoir des institutions investies de pouvoirs constitutionnels, de garantir et de protéger ce droit, plutôt que d'essayer de combattre toute candidature, attitude politique certes, mais synonyme d'une patrimonialité du pouvoir, contraire à la forme républicaine du pays et symptomatique des monarchies totalitaires.
La politique politicienne ne doit pas écarter des personnes valables dont le mérite a été reconnu au delà de nos frontières.
Les signes de maturité des béninois n’en ressortiront que plus grandis, et le 21è siècle dans lequel nous sommes nous dicte de nous adapter à ses exigences.
Il nous faut donc des représentants de qualité et des interlocuteurs de taille face aux grandes puissances du monde avec lesquelles la globalisation économique nous impose de collaborer.
Je crois personnellement aussi que tant l'élection de 1991, que celle de 2006, elles ont été des signes de ras le bol des populations. A chaque fois c'est le « Général militaire » qui a cédé sa place, la première fois à Nicéphore Soglo un économiste, et la seconde fois à Yayi Boni un économiste également, tous deux précédemment en poste à l’extérieur du pays.
J'estime que ce sont des "choix par défaut". Je m'explique.
Les deux Présidents (Nicéphore Soglo et Yayi Boni) sont tous venus à un moment où le peuple en avait par dessus la tête des hommes politiques qu’ils accusaient de « taire leurs compétences au profit de leurs appétits et intérêts ».
La détresse populaire faisait donc préférer toute personne avec des compétences objectives et surtout « nouveau venu », conception plus relative qu’objective, car les béninois voulaient à chaque fois du "changement".
Le changement ce concept nouveau dans l’orthographe, appelé par tous les béninois, mais que le Bénin vit depuis les années 70 sous le vocable « EHUZU », et renouvelé dans les années 90 sous le vocable « Renouveau ».
Si la candidature de Monsieur Abdoulaye Bio Tchané venait à se confirmer, comme certaines que l’on souhaiterait et appellerait en plus, je trouve que les béninois auraient le choix cette fois ci entre des compétences, et l'on n'assisterait plus à un choix par défaut, le concept de « l’homme nouveau » étant biaisé dans le sens où ces personnes, bien que n’étant pas en fonction sur le territoire, demeurent des « produits » des régimes successifs.
Ce seraient à mon sens, les premières élections présidentielles où le background et les réalisations de chacun seraient évalués et soumis à l’appréciation électorale.
Nous devrions donc encourager des candidatures de qualité, et nous rappeler que le Président, quel qu’il soit, est élu, mandaté par le peuple non pas pour préparer un second ou Nième mandat, mais pour pendant cinq années dans notre cas, « aider » à trouver des solutions aux problèmes qu'il a promis résoudre.
Le peuple détient le pouvoir suprême, celui de choisir entre tous ceux qui se seront porté candidats. Certains élus semblent l'oublier au point de parier à priori sur leurs chances de rempiler, au mépris de la volonté du peuple comme si le choix de ce dernier était secondaire, voire orientable.
Nourou-Dine SAKA SALEY
Juriste.
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